Необходимость сочетанной системы управленія въ монархіи

Болѣе чѣмъ гдѣ-либо, въ самодержавной монархіи необходима система сочетанія бюрократіи и общественнаго управленія.

Монархъ вовсе не какой-то «первый изъ бюрократовъ», но власть верховная, единственный представитель націи. Его верховная власть охватываетъ всѣ силы и всѣ власти, какія порождаются соціальной жизнью націи. Онѣ всѣ для него одинаково близки, допустимы и одинаково находятся подъ его верховенствомъ.

Когда демократія назначаетъ управленіе изъ аристократіи, или выбираетъ диктатора — народное самодержавіе отъ этого не исчезаетъ. Такъ и Монархъ могъ бы хотя все государство поручить общественному управленію, и отъ этого не перестанетъ быть верховной властью.

Если здравая политика не можетъ рекомендовать монархіи построенія государственнаго управленія на почвѣ общественнаго управленія, то не изъ опасенія за верховность монархической власти, а потому, что это была бы очень плохая система управленія.

Общественное управленіе не во всемъ хорошо, а во многомъ даже совершенно непримѣнимо. Поэтому бюрократія является даже въ самыхъ крайнихъ демократіяхъ. Она развивается, напримѣръ, и въ земствѣ. Даже въ рабочихъ союзахъ — бюрократическій элементъ развивается неизбѣжно, и — съ пользой для дѣла. Итакъ монархія не можетъ не создавать, между прочимъ, системы бюрократическаго управленія. Но нѣтъ ни малѣйшихъ основаній не допускать рядомъ и общественнаго управленія, а напротивъ, есть всѣ основанія непремѣнно вводить его и сочетать съ бюрократическимъ.

Хорошая постановка управительной системы требуетъ привлеченія общественныхъ силъ въ государственное управленіе, повсюду, гдѣ это полезно. Польза же отъ участія общественныхъ элементовъ въ государственномъ управленіи можетъ проявляться въ трехъ направленіяхъ: 1 — въ управленіи, допускающемъ прямое дѣйствіе народныхъ силъ (демократическихъ или аристократическихъ), 2 — въ области законодательной дѣятельности государства, 3 — въ области контроля за управленіемъ. Общественныя силы во всѣхъ этихъ случаяхъ могутъ оказывать монархической верховной власти драгоцѣннѣйшую помощь, ничуть не меньшую, чѣмъ учрежденія бюрократическія.

Сверхъ того, сочетаніе силъ бюрократіи и общественнаго управленія въ высшей степени полезно для правильности дѣйствій обѣихъ этихъ силъ, понятно — при томъ условіи, чтобы сама верховная власть не превращалась въ орудіе ни той, ни другой, но сохраняла свое природное положеніе верховенства, безпристрастнаго и справедливаго.

Разнородность принциповъ бюрократіи и общественнаго управленія не только не составляетъ помѣхи ихъ сочетанію, а наоборотъ, есть причина полезности сочетанія. Нѣкоторое соперпичество между ними создаетъ взаимный ихъ контроль, взаимную поправку и обличеніе всякой ошибки и злоупотреб/с. 196/ленія. Сверхъ того, бюрократія, находясь въ связи съ общественными силами, не допускается ихъ вліяніемъ до того извращенія гражданскаго чувства, когда «чиновникъ» перестаетъ даже сознавать себя членомъ націи, сыномъ своего Отечества. Въ свою очередь дѣловитость чиновника даетъ полезный образчикъ для властей общественныхъ.

Присутствіе общественныхъ элементовъ въ управленіи государствомъ, въ мѣстныхъ дѣлахъ и около верховной власти (въ задачахъ законодательства и контроля), усиливаетъ средства самой верховной власти сохранять свой нормальный верховный характеръ. Окрѣпшій вслѣдствіе этого контроль верховной власти, вмѣстѣ съ присутствіемъ общественныхъ элементовъ въ государственномъ управленіи, не дозволяетъ и правительству превратиться во внѣнаціональную систему «вѣдомствъ». Это поддерживаетъ во всей системѣ бюрократіи національный духъ, мѣшаетъ «чиновнику» забывать, что онъ служитъ Царю и Отечеству, а не своему министру или начальнику департамента. Такимъ образомъ и сама бюрократія, благодаря сочетанію системъ управленія, сохраняетъ гражданскій духъ, помнитъ долгъ передъ Царемъ и Отечествомъ, а не одни приказанія «начальства».

Участіе общественныхъ элементовъ въ государственномъ управленіи даетъ, наконецъ, верховной власти широкое освѣдомленіе о состояніи духа націи, и расширяетъ выборъ лицъ для достойнаго привлеченія къ государственной службѣ на бюрократическомъ поприщѣ.

Въ общей сложности, система сочетанія бюрократическаго и общественнаго управленія, всегда бывшая во всѣхъ процвѣтающихъ монархіяхъ, не только прямо вытекаетъ изъ смысла государства и монархическаго принципа, но составляетъ для верховной власти единственное средство создать дѣйствительно хорошее управленіе страной.

Введеніе общественныхъ силъ въ государственное управленіе имѣетъ двѣ главныя формы: 1 — созданіе учрежденій на почвѣ общественнаго и сословно-классового управленія, и 2 — привлеченіе общественныхъ представителей въ общій кругъ государственнаго управленія.

Общественное и сословное управленіе всегда было въ Россіи и сохранилось до сихъ поръ. Недостатки его уже характеризовались выше, но задача настоящихъ строкъ не въ критикѣ существующаго, и не въ выработкѣ схемы болѣе удовлетворительныхъ учрежденій, а въ установкѣ самыхъ принциповъ, на которыхъ разумно устанавливается общественное управленіе въ связи съ бюрократическими учрежденіями.

Мѣстное общественное управленіе полезно во всемъ, гдѣ возможно прямое управленіе народа, или передовѣріе его полномочій въ самой первой инстанціи. Народные выборные люди должны быть, по крайней мѣрѣ, хорошо извѣстны населенію, и вполнѣ доступны его контролю. Поэтому мѣстное общественное управленіе, какъ и сословно-классовое, удачно примѣняется только на территоріяхъ небольшого размѣра, или въ предѣлахъ непосредственнаго сплоченія соціальныхъ группъ. Во всемъ же, гдѣ народу приходится создавать сложную систему представительства, съ нѣсколькими инстанціями передаточныхъ выборныхъ властей — общественное управленіе уже не существуетъ, а составляетъ лишь фикцію, прикрывающую господство профессіональнаго политиканскаго слоя.

Итакъ, первое правило построенія общественнаго управленія составляетъ порученіе общественному управленію лишь того размѣра дѣлъ, который ему по существу доступенъ.

За этими предѣлами — тамъ, гдѣ общественному управленію, для своего функціонированія, неизбѣжно было бы создавать сложныя инстанціи передаточныхъ властей, для общественнаго управленія нѣтъ разумнаго мѣста, и эти инстанціи управленія должно созидать изъ бюрократическихъ учрежденій, усиленныхъ, если нужно, совѣщательнымъ голосомъ народа.

Второе правило общественнаго управленія требуетъ сословности избраній его довѣренныхъ людей.

Необходимо, чтобы каждая соціальная группа посылала въ общее управленіе только своихъ членовъ. Если мы допустимъ выборъ представителей на общегражданскихъ началахъ, то есть допустимъ, чтобы соціальные слои поручали свои дѣла лицамъ, стоящимъ внѣ даннаго слоя, то все мѣстное управленіе неизбѣжно быстро узурпируется политиканами, и не будетъ уже имѣть никакихъ достоинствъ общественнаго управленія.

Конечно, въ политикѣ нѣтъ абсолютнаго примѣненія какихъ бы то ни было принциповъ. Ихъ обходятъ практическія условія жизни. Такъ, напримѣръ, невозможно помѣшать какому-либо интеллигентному разночинцу приписаться къ крестьянскому обществу, чтобы явиться затѣмъ представителемъ крестьянъ. Но уже и такая полуфиктивная приписка невольно сближаетъ этого человѣка, до извѣстной степени, именно съ даннымъ сословіемъ. Точно также должно сказать, что бываютъ исключительныя минуты опасности или общаго высокаго подъема, когда все рѣшаетъ только духъ, и всѣ формы теряютъ значеніе. Но въ обычное время, какъ общее правило — можно поставить несомнѣннымъ принципомъ, что только кровный членъ данной соціальной группы, связанный съ нею бытомъ, духомъ и интересами, способенъ явиться ея представителемъ, и что лишь при такомъ непосредственномъ участіи въ управленіи, въ лицѣ своихъ членовъ, націонаныя соціальныя силы предохраняются, въ мѣрѣ возможнаго, отъ порабощенія профессіональнымъ политиканствомъ.

Третье правило плодотворнаго мѣстнаго управленія, какъ и всѣхъ формъ общественнаго управленія, объединяющаго на одномъ дѣлѣ нѣсколько соціальныхъ группъ — состоитъ въ томъ, чтобы всѣ они имѣли свое представительство въ общемъ управленіи, и ни одна не была отъ него оттираема.

Одна изъ задачъ общественнаго управленія, и связанныхъ съ нимъ бюрократическихъ учрежденій, должна состоять въ наблюденіи за этимъ. Дѣло въ томъ, что соціальный составъ населенія мѣняется. Въ мѣстностяхъ перенаселенныхъ, напримѣръ, на ряду съ привилегированными «старожилами», являются обездоленные «новожилы». Развивающаяся промышленность создаетъ, въ другихъ мѣстахъ, фабричное населеніе, или горнорабочее и т. п. Иногда обнаруживаются своеобразныя явленія, какъ, напримѣръ, весьма важный слой «дачепромышленниковъ» Московскаго уѣзда... Необходимо слѣдить за всѣми подобными явленіями, чтобы не оставлять и новыя группы безъ участія въ мѣстномъ управленіи.

Четвертое правило требуетъ, чтобы количество представителей отъ разныхъ группъ находилось въ нѣкоторой пропорціональности съ численной, экономической и соціальной важностью ихъ. Тамъ — гдѣ требуется простое совѣщаніе — нѣтъ надобности искать никакой пропорціональности представительства. Но мѣстное управленіе — «рѣшаетъ» мѣры и приводитъ ихъ въ исполненіе. При этомъ немыслимо допускать, чтобы болѣе слабыя группы могли командовать болѣе сильными, чтобы громадная масса, напр., крестьянства была подавляема сотней семействъ «привилегированныхъ сословій», или, наоборотъ, численное большинство бѣдныхъ могло разорять богатое меньшинство тенденціозно раздутыми налогами и т. п. Для избѣжанія всего этого требуется искусная установка пропорціональности представительства отъ разныхъ группъ населенія, что составляетъ задачу весьма сложную, въ разрѣшеніи которой должны совмѣстно трудиться какъ мѣстныя общественныя силы, такъ и государственная власть.

Пятое правило разумной установки мѣстнаго или сословно-классового управленія, составляетъ непремѣнный контроль государственной власти, и право всякаго меньшинства, считающаго себя притѣсненнымъ — аппелировать къ общегосударственной власти.

Нельзя допустить идеи, будто бы у какого бы то ни было общественнаго управленія имѣются какія-либо исключительно свои дѣла, не подлежащія контролю государства. Это точка зрѣнія принципіально ложная. Идея сочетаннаго управленія допускаетъ, безъ различія, управительное дѣйствіе властей, назначаемыхъ правительствомъ, или выдвигаемыхъ самими общественными группами, только потому, что онѣ одинаково входятъ въ общегосударственный союзъ. Если же бы общественныя группы могли выходить изъ общегосударственнаго союза, чтобы замыкаться въ какихъ-то исключительно «своихъ» дѣлахъ — то онѣ не могли бы быть признаны способными къ участію въ государственномъ управленіи. Да, въ дѣйствительности, въ соціальныхъ группахъ націи и нѣтъ такихъ дѣлъ или интересовъ, которые бы не касались, такъ или иначе, всего государства. Съ точки зрѣнія верховной власти — все, что только происходитъ въ націи — касается и ея самой, верховной власти, и при надобности подлежитъ ея вмѣшательству.

Я уже указывалъ выше, что предѣлы дѣйствія государства опредѣляются вовсе не содержаніемъ интересовъ, подлежащихъ его охранѣ, а лишь обязанностью не дѣлать ничего, задушающаго самостоятельность личности и общества. Но въ «частныхъ», повидимому, дѣлахъ соціальныхъ группъ всегда могутъ быть такія стремленія, которыя требуютъ вмѣшательства государственной власти, именно для исполненія этой ея обязанности. Такъ, всевозможныя корпораціи и общества могутъ крайне давить на личность. Но монархическая верховная власть, какъ хранительница верховенства нравственнаго начала, не можетъ потерпѣть ни въ какихъ групповыхъ или частныхъ дѣлахъ торжества неправды и упраздненія этической идеи.

При соблюденіи этихъ принциповъ построенія общественнаго управленія, является мѣсто для еще одного правила: всякому общественному управленію должна быть предоставлена достаточно широкая компетенція.

Основое правило въ отношеніи всякаго учрежденія требуетъ, чтобы ему поручалось лишь дѣло, по существу ему доступное. Но это правило необходимо дополняется требованіемъ давать учреждаемому управленію всю власть и всѣ права, необходимыя для исполненія порученнаго дѣла. Безъ этого нельзя работать успѣшно. Это касается и размѣровъ компетенціи, которая должна охватывать всѣ отрасли дѣлъ, естественно связанныхъ съ исполненіемъ задачи, указанной данному общественному управленію.

Въ заключеніе должно упомянуть о мѣстѣ Церкви въ общественномъ управленіи. Я отмѣчалъ выше нежелательность построенія мѣстнаго управленія на почвѣ церковно-приходской. Но въ системѣ мѣстнаго управленія очень важно обезпечить присутствіе церковнаго контролирующаго и нравственнаго вліянія. Для этого, во всѣхъ общественныхъ управленіяхъ весьма полезно спеціальное приходское и епархіальное представительство, не отъ духовенства, но отъ самыхъ церковныхъ организацій, то есть прихода и епархіальнаго совѣта приходовъ.

Что касается духовенства, то каждому епископу слѣдовало бы предоставить право наблюденія надъ всѣми управительными учрежденіями, общественными и бюрократическими, и право вхожденія во всѣ учрежденія со своимъ «печалованіемъ» и «увѣщаніемъ», къ верховной же власти съ соображеніями по поводу общаго хода дѣла гражданскаго управленія и состоянія духа его. Въ очеркѣ византійской государственности уже указывалось, что такое право епископовъ никакъ не должно превращаться въ обязанность, и пользованіе имъ должно быть всецѣло предоставлено христіанской совѣсти епископа.

Переходимъ, за симъ, къ участію общественныхъ элементовъ въ общегосударственномъ управленіи.

Источникъ: Левъ Тихомировъ. Монархическая Государственность. Томъ третій. Часть четвертая: Монархическая политика. — Изданіе Техническаго Центра Зарубежныхъ Организацій Русской Національно-Мыслящей Молодежи. — Мюнхенъ: Типографія Р. Ольденбургъ, 1923. — С. 194–201.

---